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NOTA INTRODUTTIVA
La
sentenza che qui si trascrive è in correlazione con la
decisione del Consiglio di Stato
n.4440/03, pubblicata su questo sito. La SIAE continua ad
ignorare sia la legge che le sentenze dei giudici sulla tutela
e gestione dei diritti connessi (diritti spettanti ai
produttori di fonogrammi e simili ed agli artisti interpreti
e/o artisti esecutori). Infatti non rivisita il suo assetto
organizzativo al fine di emanare il regolamento che
disciplini la tutela e la gestione di tali diritti e
preferisce piuttosto essere condannata al risarcimento dei danni (20
mila euro!).
Leggendo la sentenza ci si avvede che la SIAE, Ente
pubblico a base associativa, affida a privati i compiti
normativamente di sua competenza. A fronte di tale
inattività, l’unico
rimedio è quello di inoltrare apposite istanze di adesione
alla SIAE, da parte dei titolari di diritti connessi
(produttori di fonogrammi e simili ed artisti interpreti e/o artisti
esecutori) per la tutela sia giuridica che economica dei
propri diritti, con
richiesta del risarcimento del danno nell’eventualità di
riscontro negativo o di comportamento omissivo. Se si
esamina lo statuto D.A.C. pubblicato su questo sito, si potrà
trovare la soluzione della vicenda, anche ai fini
giudiziari. Buona lettura! [2R]
SIAE – Tutela e gestione
diritti connessi – Illegittimità del silenzio relativo ad
istanza adesione titolare diritti connessi – accoglibilità
della domanda risarcitoria
MASSIMA - Le funzioni istituzionali della SIAE
attengono sia alla tutela del diritto d’autore che a quella
del diritto connesso.
La SIAE è
tenuta a gestire unitariamente la tutela dei diritti spettanti
ai loro titolari.
L’accertamento dell’illegittimità del silenzio, anche qualora
non possa essere seguito dall’affermazione dell’obbligo di
provvedere per fatti sopravvenuti, non preclude l’accoglimento
della domanda risarcitoria.
Il danno derivante da un mero comportamento omissivo, in
violazione dei principi di correttezza e buona
amministrazione, può liquidarsi in via equitativa, come nel
caso di danno derivante da perdita di chance, trattandosi di
danno difficilmente quantificabile. [2R]
Tar del Lazio, III Sez.
ter, 7 febbraio 2005 – Corsaro Presidente
Santoleri Relatore
– Ducale s.n.c. (avv. Recca) – SIAE (Avv.ti Astorri, De Tilla,
Amendola, Pascone) –
Ministero per i beni e le attività culturali
(Avvocatura Generale Stato)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Sent. n.
1037/05 R.G. 7308/00
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per il Lazio
- Sezione Terza Ter -
composto dai
signori magistrati:
Dott.
Francesco Corsaro
Presidente
Dott. Stefania
Santoleri
Consigliere,
relatore
Dott. Stefano Fantini
Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso
n. 7308/00, proposto dalla società DUCALE S.n.c. di
Marco Matalon & C. in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Renato Recca ed
elettivamente domiciliata presso il suo studio sito in Roma,
Via R. Fiore n. 15.
contro
la SOCIETA’
ITALIANA AUTORI ED EDITORI – S.I.A.E. – in persona del
legale rappresentante pt., rappresentata e difesa dagli Avv.ti
Stefano Astori, Roberto De Tilla, Alessandra Amendola e
Giovanni Pascone ed elettivamente domiciliata presso gli
uffici legali della S.I.A.E. siti in Roma, Viale della
Letteratura n. 30.
il MINISTERO
PER I BENI E LE ATTUALITA’ CULTURALI in persona del
Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura
Generale dello Stato presso i cui uffici di Roma, Via dei
Portoghesi n. 12 è domiciliato per legge
e nei confronti di
CIPRIANI
STELVIO, interveniente ad opponendum, rappresentato e
difeso dall’Avv. Luciana Selmi ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio sito in Roma, Via Ugo Bassi n. 3
per l'accertamento
dell’illegittimità del silenzio serbato dalla SIAE alla
domanda di iscrizione presentata dalla Ducale S.n.c.
ed in conseguenza per
l’iscrizione
con riserva della Ducale S.n.c. alla SIAE e l’attribuzione dei
diritti sociali spettanti agli iscritti ordinari e dei
compensi di prossima distribuzione.
nonché per la declaratoria del
diritto
al risarcimento
dei danni patiti quantificati in via forfetaria in € 50.000.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione
resistente;
Visto l’atto di intervento ad opponendum;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti i motivi aggiunti;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 dicembre 2004 la
Dott.ssa Stefania Santoleri, e uditi, altresì, l’Avv. Renato
Recchia per la parte ricorrente, gli Avv.ti Astori e De Tilla
per la SIAE e l’Avv. dello Stato T. Varrone.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
La società
Ducale S.n.c. cura ai sensi dell’art. 3 del proprio statuto
“l’edizione, la pubblicazione e lo sfruttamento in Italia e
all’estero di brani di composizioni musicali acquisite da
autori ed editori sia italiani che stranieri e la loro
divulgazione, non solo in Italia, ma in tutti i paesi del
mondo, nonché la fabbricazione, in proprio e per conto terzi,
di dischi, di nastri magnetici ed audiovisivi, di colonne
sonore per film o spettacoli televisivi, di qualunque altro
ritrovato ora conosciuto o ancora da inventare, avente
attinenza con l’attività sociale”.
Nello
svolgimento della sua attività la società ricorrente ha
realizzato parte dei propri proventi derivanti dai diritti di
riproduzione fotomeccanica (cosiddetti diritti connessi al
diritto di autore).
Al fine di
veder tutelari i propri diritti, la ricorrente con
raccomandata a.r. del 13/12/99 ha chiesto la sua formale
iscrizione alla S.I.A.E. in qualità di iscritto ordinario
assegnato alla sezione musica, ritenendo di essere in possesso
dei requisiti previsti dall’art. 7 dello Statuto SIAE
all’epoca vigente.
Poiché la SIAE
non ha dato riscontro alla richiesta, la ricorrente ha
proposto formale atto di diffida e messa in mora con il quale
ha chiesto l’iscrizione all’ente ed il riconoscimento di tutti
i diritti relativi.
Ha quindi
proposto ricorso avverso il silenzio rifiuto deducendone
l’illegittimità.
Ha rilevato,
infatti, la ricorrente, che ai sensi dell’art. 180 comma 1
della L. n. 633/41, la SIAE esercita in via esclusiva
l’attività di intermediazione e di tutela non soltanto dei
diritti di autore, ma anche dei diritti connessi (tra i quali
rientrano quelli di riproduzione fonomeccanica); lo statuto
della SIAE ha sempre tenuto presente l’esistenza dei diritti
connessi ed infatti l’art. 6 dello statuto nella versione
approvata con D.P.R. 19/5/95 n. 223, ha previsto che “la
tutela dei diritti connessi al diritto di autore è esercitata
dalla società, con modalità determinate con apposite norme
regolamentari”, anche se poi, di fatto, non essendo mai stati
emanati i regolamenti attuativi, i titolari dei diritti
connessi non sono mai stati iscritti e non hanno mai
esercitato i diritti sociali.
Il riferimento
ai diritti connessi è poi contemplato dall’art. 180 bis della
L. n. 633/41 e soprattutto è riconosciuto dal D.Lgs. 419/99
sul riordinamento del sistema degli enti pubblici nazionali
laddove all’art. 7 più volte vi si fa riferimento (cfr. comma
6 relativo alla diretta gestione dei diritti connessi).
Ritiene quindi
la ricorrente che i titolari di diritti connessi vantino il
diritto ad associarsi alla SIAE e ad esercitare i diritti
sociali essendo altrimenti la loro posizione del tutto
sprovvista di tutela (tanto più che l’adesione ai soggetti
privati di collecting comportano pregiudizi di carattere
economico e non attribuiscono alcuna certezza – essendo
soggetti privati – sulle corrette modalità di ripartizione dei
proventi).
In conclusione,
la ricorrente ha chiesto non soltanto l’iscrizione all’ente -,
con diritto alla partecipazione alla ripartizione dei compensi
da liquidarsi entro il 30 giugno 2000 -, ma anche
l’attribuzione dei diritti sociali, sebbene ciò comporti la
revisione dell’attuale regime radicato esclusivamente sulla
tutela dei diritti di autore.
La SIAE si è
costituita in giudizio ed ha eccepito, preliminarmente, con
memoria depositata il 20/5/00, l’inammissibilità del ricorso
sia per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo,
sia perché non vi sarebbe stata alcuna inerzia avendo
l’Amministrazione dato riscontro alla richiesta avanzata dalla
ricorrente.
Ha poi chiesto
il rigetto del ricorso per infondatezza.
Alla Camera di
Consiglio del 22/5/00 il T.A.R. Lazio Sez. III bis, ha
respinto la domanda cautelare proposta dalla ricorrente.
Con ordinanza
n. 3097/00 il Consiglio di Stato sez. VI ha accolto l’istanza
di sospensiva disponendo “l’inserimento con riserva della
società nelle condizioni richieste, con attribuzione, sempre
con riserva, dei diritti sociali agli iscritti ordinari (con
iscrizione, temporaneamente, anche come produttore di
supporti, alla sezione musica, quota editori) e con diritto
alla partecipazione alla ripartizione diretta dei compensi per
la vendita dei supporti vergini a partire dalla prossima
delibera di ripartizione, riferendo i compensi per diritti
connessi al periodo successivo alla data di notifica del
ricorso di primo grado, il tutto con la precisazione che, in
caso di soccombenza, resterà l’obbligo di restituzione delle
somme percepite ai titoli predetti con rivalutazione e
interessi legali”.
In esecuzione
all’ordinanza del Consiglio di Stato il Commissario
Straordinario della SIAE ha provveduto ad iscrivere la Ducale
S.n.c. tra gli iscritti ordinario- Sezione musica, quota
editori.
Nelle more del
giudizio sono intervenuti fatti nuovi che incidono
direttamente sulla presente controversia.
Con
provvedimento del Commissario Straordinario del 27/8/01 n. 89,
la società ricorrente è stata ammessa – ai fini della
cessazione della materia del contendere – tra gli associati
straordinari di cui all’art. 2 comma 2 dello statuto SIAE nel
frattempo approvato (statuto approvato con DI del 4/6/01),
categoria, questa, priva di diritti sociali.
Detto statuto è
stato a sua volta oggetto di impugnativa dinanzi al T.A.R.
Lazio sez. III Ter che con sentenza n. 4485/02 lo ha
parzialmente annullato, per quanto di interesse, con
riferimento alla questione relativa alla distinzione tra
associati ordinari e straordinari e alla relativa collocazione
dei titolari dei diritti connessi nell’ambito della categoria
degli associati straordinari.
La sentenza è
stata appellata dalla SIAE solo con riferimento alla
riconosciuta illegittimità dell’esclusione dei titolari dei
diritti connessi dall’attività associativa e da ogni forma di
rappresentanza, avendo per il resto ritenuto di condividere i
rilievi del Tribunale disponendo, di conseguenza, la modifica
dello statuto.
E’ stata
appellata per altri aspetti dall’Avv. Recca ed altri.
Il Consiglio di
Stato, con decisione 4440/03, ha respinto l’appello proposto
sia da ambedue le parti, confermando in toto le conclusioni
del giudice di primo grado con riferimento specificatamente
alla questione della rappresentatività dei titolari dei
diritti connessi.
La sentenza del
T.A.R. è stata oggetto anche di ricorso ex art. 33 L. n.
1034/71 con riferimento alle modifiche apportate al nuovo
statuto, avendo sostenuto i ricorrenti Avv. Recca e consorti,
che dette modifiche costituissero elusione della sentenza.
Con sentenza n.
9851/02 il T.A.R. Lazio Sez. III Ter ha respinto il ricorso.
E’ stato quindi
approvato il nuovo statuto della SIAE con decreto
interministeriale del 3/12/02 che ha ridisciplinato la
posizione dei titolari dei diritti connessi.
Con ricorso per
motivi aggiunti parte ricorrente ha proposto la domanda
risarcitoria.
La SIAE ha
presentato una nuova memoria nella quale ha eccepito
l’improcedibilità dell’impugnazione e ha chiesto la
declaratoria di inammissibilità dei motivi aggiunti.
Ha chiesto
altresì il rigetto della domanda risarcitoria mancando i
presupposti di legge per il suo accoglimento.
All’udienza
pubblica del 4 marzo 2004 il ricorso è stato trattenuto in
decisione.
Con ordinanza
n. 543/04 il Tribunale ha ordinato incombenti istruttori
fissando per il prosieguo l’udienza pubblica del 16 dicembre
2004.
In prossimità
di detta udienza tutte le parti hanno presentato memorie nelle
quali hanno insistito nelle loro tesi difensive.
All’udienza
pubblica del 16 dicembre 2004 su concorde richiesta delle
parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Ritiene
innanzitutto il Collegio di dover meglio definire qual è
l’oggetto del presente giudizio, così come si desume dall’atto
introduttivo.
Parte
ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità
dell’inerzia mantenuta dalla SIAE sulla sua richiesta di
iscrizione all’ente in qualità di iscritto ordinario con
assegnazione alla sezione musica, ha chiesto altresì al
giudice amministrativo di disporre l’iscrizione con riserva
con attribuzione dei diritti sociali consentendo altresì la
sua partecipazione alla ripartizione dei proventi di prossima
deliberazione.
Con i motivi
aggiunti ha infine chiesto il risarcimento dei danni patiti.
Le richieste
contenute nel ricorso introduttivo sono state accolte in via
cautelare dal Consiglio di Stato e quindi la ricorrente è
stata iscritta con riserva alla SIAE e ha partecipato alla
ripartizione dei proventi.
Non ha invece
goduto neppure in via provvisoria dei diritti sociali, non
essendo stata ammessa a partecipare alle elezioni per il
rinnovo degli organi dell’Ente.
Occorre
precisare che al momento della notifica del ricorso, la SIAE
non aveva adottato alcun provvedimento in risposta all’istanza
e successiva diffida della ricorrente, e pertanto il ricorso
avverso il silenzio rifiuto è sicuramente ammissibile.
Deve essere
invece esaminata la prima eccezione di improcedibilità
dell’impugnazione sollevata dalla SIAE con la memoria del
20/5/00.
Ha sostenuto,
infatti, l’Amministrazione, che l’inerzia sarebbe venuta meno
per effetto dell’adozione della nota del 4/5/00 di risposta
all’istanza della ricorrente; la ricorrente avrebbe quindi
dovuto impugnare detto atto di diniego essendo ormai
improcedibile il ricorso avverso il silenzio rifiuto.
A seguito di
ordinanza istruttoria del Tribunale è stata prodotta in
giudizio la nota della SIAE del 4/5/00 in risposta all’istanza
avanzata dalla Ducale S.n.c..
Dalla lettura
dell’atto si evince agevolmente che la nota non costituisce
reiezione dell’istanza – come sostenuto da parte intimata –
atteggiandosi soltanto a mero atto soprassessorio, come depone
a scanso di qualunque equivoco il riferimento all’impegno a
far conoscere le decisioni in merito alla questione una volta
concluso l’esame.
Poiché soltanto
il provvedimento espresso di rigetto dell’istanza rende il
ricorso avverso il silenzio rifiuto improcedibile (Cons. Stato
Sez. IV 710/97; Sez. VI 234/97; Sez. V 589/99; ecc.) ne
consegue che l’adozione di un mero atto di risposta che si
limiti a prendere tempo, non avendo natura decisoria, non
comporta la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione
del silenzio rifiuto.
Al contrario,
come ha ripetuto costantemente la giurisprudenza, all’indomani
dell’entrata in vigore della L. n. 241/90 è fatto obbligo
(sancito dall’art. 2 comma 1 della suddetta legge) alle
amministrazioni pubbliche di concludere il procedimento,
avviato d’ufficio o su istanza di parte, con provvedimento
espresso (cfr., tra le tante, Cons. Stato Sez. IV 11/6/02 n.
3256).
E’ stato quindi
chiarito che soltanto in casi eccezionali – riconducibili alle
casi di riesame di provvedimenti inoppugnabili, ai casi di
domande palesemente assurde o totalmente infondate, ovvero di
pretese illegali, non potendosi dare tutela a posizioni di
interesse illegittimo – non sussiste per l’Amministrazione
l’obbligo di concludere il procedimento mediante l’adozione di
un provvedimento espresso, sussistendo in tutti gli altri casi
l’obbligo per la P.A. di rispondere in modo esauriente alle
richieste avanzate dai privati.
Ne consegue che
il silenzio prestato dalla SIAE – atteso che l’atto del 4/5/00
avendo natura soprassessoria non costituisce risposta
all’istanza avanzata dalla società Ducale – deve ritenersi
sicuramente illegittimo, non rientrando la pretesa della
ricorrente in nessuno dei tre casi precedentemente indicati
per i quali non sussiste l’obbligo di rispondere.
La richiesta di
iscrizione alla SIAE da parte di una società titolare di
diritti connessi al diritto di autore non risultava infatti
palesemente assurda atteso che la tutela dei diritti connessi
rientra nelle competenze della SIAE e lo statuto all’epoca
vigente (approvato con D.P.R. 19/5/95 n. 223) all’art. 7
prevedeva espressamente che “possono essere iscritti alla
Società, in qualità di iscritti ordinari, le persone fisiche o
giuridiche italiane che siano titolari, in via originaria o
derivata, di diritti di autore o di diritti connessi….”.
E’ ben vero –
come riconosciuto dalla stessa ricorrente – che l’iscrizione
alla SIAE tra gli iscritti ordinari non costituiva un fatto
quasi automatico, non essendo state emanate le norme
regolamentari di cui all’art. 6 dello stesso statuto che
espressamente prevedeva che “la tutela dei diritti connessi al
diritto di autore è esercitata dalla società, con modalità
determinante con apposite norme regolamentari”, e che quindi
l’iscrizione di una società titolare di diritti connessi
comportava la rivisitazione del sistema all’epoca vigente
radicato esclusivamente sulla tutela dei titolari dei diritti
di autore.
Dette
conclusioni comportano due conseguenze, che investono la
giurisdizione e la definizione dell’oggetto del giudizio.
Sotto il primo
profilo deve ritenersi che, comportando necessariamente la
pretesa della ricorrente all’iscrizione l’adozione di atti di
organizzazione interna, ne consegue che l’eccezione di difetto
di giurisdizione sollevata dalla SIAE risulta destituita di
fondamento, non potendo configurarsi la posizione della
ricorrente come titolare di un diritto soggettivo
all’iscrizione.
Per di più,
come stigmatizzato dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n.
3097/00, non essendosi la ricorrente limitata a chiedere
l’iscrizione al fine di potere partecipare alla ripartizione
dei proventi, ma essendo la sua istanza diretta soprattutto ad
ottenere l’attribuzione dei diritti sociali e solo in via
derivata alla ripartizione dei diritti connessi, ne deriva
ancora una volta l’esclusione della giurisdizione del giudice
ordinario.
L’interconnessione tra la decisione in merito all’iscrizione
della ricorrente – titolare di diritti connessi – e l’adozione
di norme organizzative tali da poterla consentire in via
definitiva (e non solo in via provvisoria mediante
l’assimilazione della sua posizione a quella di altri
soggetti), comporta notevoli conseguenze anche in merito alla
questione relativa all’individuazione dell’oggetto del
presente giudizio, ribadendosi comunque a scanso di equivoci,
che il comportamento inerte tenuto dalla SIAE deve ritenersi
in ogni caso illegittimo sussistendo l’obbligo per
l’Amministrazione di concludere il procedimento con un
provvedimento decisorio assunto in via definitiva.
Come è noto,
prima dell’introduzione dell’art. 21 bis della L. n. 205/00,
si è molto discusso in giurisprudenza in merito all’ambito di
cognizione in tema di silenzio rifiuto.
Dopo l’entrata
in vigore del rito abbreviato non si dubita più in
giurisprudenza che il giudice amministrativo debba limitarsi a
dichiarare l’obbligo di provvedere (sempre se ne ricorrono i
presupposti) (Cfr. Cons. Stato A.P. 9/1/02 n. 1), essendosi
chiarito che il giudice non è chiamato a svolgere un
accertamento sulla fondatezza della pretesa sostanziale del
ricorrente e ad indicare così all’Amministrazione il contenuto
del provvedimento da adottare, spettando in prima battuta la
cura dell’interesse pubblico alla stessa amministrazione (cfr.
Cons. Stato Sez. IV 11/6/02 n. 3256).
Occorre tenere
presente, però, che il ricorso in questione è stato proposto
prima dell’entrata in vigore della L. n. 205/00 ed il giudizio
non segue il rito accelerato dell’art. 21 bis.
Deve quindi
farsi riferimento alle conclusioni della giurisprudenza
antecedente, quella cioè che distingueva nettamente tra
attività vincolata e attività discrezionale.
Solo nel primo
caso riteneva la giurisprudenza che la cognizione del giudice
potesse estendersi alla fondatezza della pretesa (e di
conseguenza non sussistesse neppure la declaratoria
dell’obbligo di provvedere in caso di infondatezza), mentre
nel caso in cui la risposta dell’Amministrazione presupponesse
l’adozione di valutazioni discrezionali o di particolari
accertamenti o verifiche tecniche, il giudice amministrativo
avrebbe dovuto limitarsi a dichiarare il solo obbligo di
provvedere (Cons. Stato Sez. V 12/10/99 n. 1446; 22/6/00 n.
3256).
Vertendosi in
questo caso in tema di adozione di atti discrezionali – come
peraltro riconosciuto anche da parte ricorrente – il giudice,
una volta accertata l’illegittimità dell’inerzia, non può che
limitarsi alla mera declaratoria dell’obbligo di provvedere,
non potendo estendere il proprio accertamento alla fondatezza
della pretesa: ciò comporta che non può essere accolta la
domanda della ricorrente volta ad ottenere la declaratoria da
parte del Tribunale dell’obbligo per la SIAE di disporre la
sua iscrizione.
In altre
parole, il Tribunale non può accertare se – alla stregua della
normativa allora vigente – la Ducale avrebbe dovuto essere
iscritta alla SIAE, spettando detta valutazione alla stessa
società.
Soltanto dopo
l’adozione del provvedimento espresso – imposta dal Tribunale
– l’eventuale diniego avrebbe potuto essere impugnato, e
attraverso le censure proposte, il Tribunale avrebbe potuto
sindacare la scelta effettuata dalla SIAE.
Occorre però
considerare che tra il momento in cui è stato proposto il
ricorso e quello in cui è stato trattenuto in decisione, la
situazione di fatto è del tutto mutata, essendo stato abrogato
il vecchio statuto del 1995, ed essendo stato sostituito dal
nuovo statuto del 2002, attualmente vigente.
Si tratta
quindi di vedere se – allo stato della normativa attuale – ha
ancora senso imporre alla SIAE l’adozione di un provvedimento
espresso su un’istanza proposta nel 1999, essendo mutate le
circostanze di fatto e di diritto.
La SIAE ha
infatti eccepito l’improcedibilità del ricorso trovando la
posizione dei titolari di diritti connessi regolamentazione
nel nuovo statuto approvato con decreto del Ministero
vigilante del 3/12/02 adottato in attuazione dei giudicati
amministrativi che non prevede per costoro alcuna forma di
associazione all’ente, ma soltanto la facoltà di conferire
mandato individuale alla Società la quale “assicura … forme di
rappresentanza con esclusione del diritto di associazione”
(art. 2 comma 2).
E’ ben vero che
che prima il T.A.R. e poi il Consiglio di Stato hanno ritenuto
illegittimo un assetto organizzativo come quello previsto
dallo statuto del 2001 che escludeva ogni forma
rappresentativa e partecipativa per i titolari dei diritti
connessi, statuendo in particolare che “senza adeguate forme
partecipative e di rappresentanza l’applicazione dei principi
di massima trasparenza anche nel riparto dei proventi
derivanti dai diritti connessi voluto dall’art. 7, comma 7 del
D.Lgs. n. 419 del 1999, è destinato a rimanere meramente
nominale” (Cons. Stato Sez VI n. 4440/03).
Nondimeno però
sia il giudice di primo grado che quello di appello hanno
rilevato che sussistendo diversità tra diritto di autore e
diritti connessi, rettamente lo statuto avrebbe potuto
prevedere forme di partecipazione e di rappresentanza che
tenessero presenti sia qualitativamente che quantitativamente
le diversità esistenti.
Ed infatti, il
T.A.R. Lazio, pronunciandosi ex art. 33 L. n. 1034/71 ha
precisato che “rettamente il nuovo Statuto riconosce ai
titolari dei diritti connessi forme di rappresentanza ad hoc,
con esclusione , cioè, del diritto di associazione sic et
simpliciter, il quale, implicando la diretta partecipazione
agli organi sociali e di governo dell’ente, s’appalesa ictu
oculi ben diverso dalla rappresentanza di cui detti titolari
devono godere quando i loro interessi siano regolati dalla
SIAE stessa. Il Tribunale ha poi precisato che dal combinato
disposto dei commi 4 e 6 dell’art. 7 del D.lgs. n. 419/99 si
desume che vi è obbligo nello statuto di “assicurare
un’adeguata presenza di autori ed editori negli organi
dell’ente, ma non anche dei titolari dei diritti connessi, per
i quali, invece, è stabilita la distinzione tra la gestione
relativa alla tutela del diritto di autore e quella dei
diritti connessi. La summa divisio tra associati e titolari
dei diritti connessi discende, come si vede, non da una
volizione dell’ente, bensì direttamente dalla legge, onde ogni
sua eventuale irragionevolezza o violazione del principio di
uguaglianza, se sussistente, riguarda la legittimità
costituzionale dell’art. 7 del D.Lgs. n. 419/1999 stesso e non
dei suoi atti applicativi in se considerati” (T.A.R. Lazio
Sez. III Ter n. 9851/02).
E’ stato quindi
respinto il ricorso e risulta quindi allo stato vigente lo
statuto che prevede per i titolari dei diritti connessi la
sola facoltà di conferire mandato individuale alla SIAE la
quale, a sua volta, assicura loro forme di rappresentanza, con
esclusione del diritto di associazione.
Si tratta con
ogni evidenza di una posizione ben diversa da quella
rivendicata dalla ricorrente con il presente ricorso, ma che è
comunque l’unica possibile alla stregua della attuale
disciplina normativa.
Non può infatti
accogliersi la prospettazione avanzata dalla ricorrente nelle
note di udienza del 14/12/04 con riferimento alla disciplina
innovativa recata dalla legge delega 6/7/02 n. 137 ed in
particolare della disposizione dell’art. 10 comma 1 lett. e) e
comma 2 lett. g), poiché si tratta di norme contenute in una
legge delega da attuarsi mediante l’adozione di decreti
legislativi: l’obbligo per la SIAE di rivedere il proprio
statuto al fine di renderlo conforme alle nuove disposizioni
di legge sussiste soltanto al completamento dell’iter
normativo, e non può quindi incidere sulla presente
controversia.
Ne consegue che
essendo questa situazione di fatto e di diritto del tutto
incompatibile con quella rivendicata dalla ricorrente e
diretta ad ottenere – come già ricordato – propriamente il
diritto di associazione e il correlativo esercizio dei diritti
sociali, non avrebbe alcuna utilità per la ricorrente la
pronuncia del Collegio che ordinasse alla SIAE di pronunciarsi
sull’istanza della ricorrente.
Ne consegue che
deve essere accolta l’eccezione di improcedibilità
dell’impugnazione.
Resta quindi da
esaminare la domanda risarcitoria proposta con i motivi
aggiunti notificati il 22-25/11/04.
Innanzitutto
deve essere respinta l’eccezione della SIAE volta a sostenere
che attraverso i motivi aggiunti la ricorrente avrebbe esteso
la domanda proposta originariamente poiché – come già rilevato
– la richiesta di riconoscimento dei diritti sociali era stata
già proposta nelle conclusioni dell’atto introduttivo.
E’ pertanto
pienamente condivisibile la tesi della ricorrente secondo cui
con i motivi aggiunti è stata soltanto proposta la domanda
risarcitoria.
Altrettanto
infondata è l’eccezione di inammissibilità atteso che
correttamente la domanda risarcitoria – in ossequio al
principio di concentrazione prescelto dal Legislatore – è
stato proposto mediante motivi aggiunti anziché con ricorso
autonomo, e comunque l’atto presenta tutti i requisiti di
sostanza e di forma previsti per il ricorso introduttivo,
compresa la procura alla lite.
La domanda è
quindi ammissibile essendo stata ritualmente proposta e deve
essere conseguentemente esaminata nel merito.
La ricorrente
lamenta il danno derivante dalla mancata iscrizione e chiede
che il Tribunale le liquidi in via equitativa i danni, che
quantifica in € 50.000, patiti in conseguenza del mancato
riconoscimento dei diritti associativi fin dal 1999, data di
presentazione dell’istanza e derivanti dalla perdita di
chance connessa alla impossibilità di assumere decisioni in
ordine alle scelte relative alla gestione dei diritti
connessi, e alla impossibilità di essere eletti presso gli
organi associativi.
La SIAE ha
eccepito l’infondatezza della domanda perché non sarebbe stata
dimostrata la colpa o il dolo, né sarebbe stata provata
l’esistenza del danno atteso che la Ducale sarebbe stata
comunque iscritta a seguito dell’ordinanza cautelare del
Consiglio di Stato; inoltre non sarebbe stato fornito alcun
criterio di quantificazione del danno mentre la perdita di
chance relativa alla mancata partecipazione alle elezioni
deriverebbe da atti diversi da quelli gravati.
Occorre
preventivamente premettere che la pronuncia di improcedibilità
in ordine all’impugnazione del silenzio rifiuto non è di per
sé preclusiva per la favorevole valutazione della domanda
risarcitoria, atteso che è stata comunque accertata dal
Tribunale l’illegittimità del silenzio e non si è addivenuti
alla conseguente declaratoria dell’obbligo di provvedere solo
per effetto dei fattori sopravvenuti cui è stato fatto cenno
in precedenza.
Complessa è la
questione relativa alla risarcibilità del danno derivante da
silenzio della P.A.
Mentre in tema
di interessi oppositivi, una volta annullato l’atto
restrittivo della posizione giuridica dell’interessato da
parte del giudice, è facilmente dimostrabile l’esistenza del
danno (essendo ancorato alla perdita del bene della vita o
alle situazioni di vantaggio già possedute e poi incise dal
provvedimento amministrativo illegittimo), nel caso dei
provvedimenti ampliativi la prova dell’esistenza del danno è
molto più difficile perché, in presenza di atti discrezionali,
non può il giudice accertare direttamente la spettanza del
bene della vita del quale il danneggiato lamenta la perdita,
potendo al più valutare in termini probabilistici – sotto il
profilo della chance – se l’interessato avrebbe potuto
conseguire detto bene.
In presenza di
un comportamento inerte il margine di accertamento da parte
del giudice – tranne nei casi in cui possa assumere decisioni
in ordine alla fondatezza della pretesa – è quindi molto
ristretto, e lo stesso ricorrente non è in grado di provare in
modo certo l’esistenza del danno, perché non è in grado di
dimostrare che la sua richiesta sarebbe stata accolta.
Ciò che viene
acclarato nel giudizio è la sola ipotetica accoglibilità
dell’istanza (o meglio la non assurdità della pretesa), atteso
che in caso contrario il giudice non avrebbe potuto annullare
il silenzio ordinando alla P.A. di provvedere.
Le difficoltà
di ricostruzione della fattispecie nondimeno non possono
portare – secondo il Collegio - a dover escludere a priori la
stessa ipotizzabilità della risarcibilità del danno derivante
da illegittimo silenzio, specie quando – come nella
fattispecie -, la ricorrente non ha potuto avvelersi dei nuovi
rimedi avverso il silenzio introdotti dalla L. 205/00, ed è
stata esposta ai rischi connessi al trascorrere del tempo, e
quindi al verificarsi di sopravvenienze impeditive alla piena
realizzazione della pretesa.
Ritiene infatti
il Collegio, richiamando la giurisprudenza della Corte di
Cassazione e del Consiglio di Stato) che le difficoltà alle
quali si è fatto cenno, derivano soprattutto dall’applicazione
alla questione dei principi tradizionali di tema di
responsabilità della P.A. qualificata come responsabilità ex
art. 2043 c.c. e come delineati dalla Cassazione con la
sentenza n. 500/99, mentre la diversa impostazione della
problematica come responsabilità da contatto consenta invece
di risolvere agevolmente la questione.
Nella sentenza
n. 500 del 1999 la Cassazione ha rilevato che per dar corso
alla responsabilità della P.A. non basta la mera illegittimità
dell’atto e la colposità della condotta, ma occorre anche che
risulti leso il bene della vita al quale l’interesse legittimo
si correla e che detto interesse al bene risulti meritevole di
tutela alla luce dell’ordinamento positivo: è chiaro che
secondo questa impostazione per poter chiedere il ristoro del
danno derivante dalla mancata adozione di un provvedimento
ampliativo il ricorrente deve dimostrare che ne avrebbe avuto
diritto, producendosi quelle difficoltà alle quali si è fatto
prima cenno.
La stessa
Cassazione, però, più di recente ha rivisto il suo
orientamento (Cass. Sez. I 10/1/03 n. 157) e a questa
giurisprudenza si è successivamente richiamato anche il
Consiglio di Stato con la decisione della Sesta Sezione n.
1945 del 15/4/03, nella quale è stata riesaminata la questione
della natura della responsabilità della P.A.
La Cassazione
ha infatti rilevato che “il contatto del cittadino con
l’Amministrazione è oggi caratterizzato da uno specifico
dovere di comportamento nell’ambito del rapporto che in virtù
delle garanzie che assistono l’interlocutore dell’attività
procedimentale, diviene specifico e differenziato”, “tali
interessi, di partecipare al procedimento, di vederlo concluso
tempestivamente e senza aggravamenti ………costituirebbero,
…..veri e propri diritti soggettivi, tutelati in quanto tali,
e non situazioni strumentali alla soddisfazione di un
interesse materiale che verrebbe quindi protetto sub specie di
interesse legittimo”.
Di qui la
conclusione secondo cui “il fenomeno, tradizionalmente noto
come lesione dell’interesse legittimo, costituisce in realtà
inadempimento alle regole di svolgimento dell’azione
amministrativa, ed integra una responsabilità che è molto più
vicina alla responsabilità contrattuale nella misura in cui
si rivela insoddisfacente ed inadatto a risolvere con coerenza
i problemi applicativi dopo la sentenza della Cassazione
500/99/SU, il modello, finora utilizzato, che fa capo all’art.
2043 c.c., con le relative conseguenze di accertamento della
colpa”.
I giudice della
I Sezione hanno quindi concluso per la risarcibilità del danno
a prescindere dalla spettanza del bene della vita.
Il Consiglio di
Stato, quindi, dopo aver richiamato la propria precedente
giurisprudenza nella quale si era fatto riferimento alla tesi
dottrinale che qualifica la responsabilità della P.A. per
attività provvedimentale come responsabilità contrattuale
nascente dall’inadempimento di una obbligazione senza
prestazione - comunque non ricollegata alla lesione
dell’utilità finale cui aspira il privato, ma derivante dalla
sola violazione di quei particolari obblighi stabiliti ex lege
ed il cui rispetto è funzionale e garanzia dell’affidamento
del privato sulla legittimità dell’azione amministrativa -, ha
quindi sostenuto che l’accoglimento di questa tesi comporta
notevoli effetti in ordine non solo alla distribuzione
dell’onere probatorio relativamente alla colpa, ovvero alla
durata del termine di prescrizione, ma soprattutto consente il
risarcimento del danno anche a prescindere dal giudizio
prognostico sulla spettanza del bene della vita.
Una volta
ammesso che la responsabilità sanzioni l’inadempimento di quel
generico dovere sorto in relazione al contatto procedimentale,
il danno finisce per essere individuato nelle perdite
economiche subite in conseguenza dell’illegittimità, e più in
generale della scorrettezza, a prescindere dalla spettanza del
bene della vita.
Ne consegue che
il danno ristorabile non è più ricondotto alla sola perdita
dell’utilità sostanziale cui il privato aspira e ciò consente
di risarcire in via equitativa il pregiudizio anche nelle
ipotesi in cui non si riesca a comprovare la spettanza
dell’utilità finale, rimanendo comunque sempre possibile per
il privato di poter ottenere il risarcimento del danno pieno,
subito per effetto del mancato conseguimento del bene della
vita.
Ritiene il
Collegio che questa ricostruzione si attagli perfettamente
alla fattispecie nella quale viene in rilievo propriamente il
comportamento inerte della P.A. che è stato dichiarato
illegittimo proprio per la violazione di quelle regole
procedimentali in precedenza richiamate, specie se si
considera che l’inerzia stessa ha comportato per la ricorrente
il verificarsi di quei fattori sopravvenuti che sono stati
riconosciuti come impeditivi alla tutela del proprio
interesse.
Detta
impostazione consente peraltro di superare il problema
dell’accertamento della colpa atteso che risulta ribaltato
l’onere probatorio, anche se in presenza di una chiara
violazione delle regole procedimentali – e quindi
correlativamente dei principi di correttezza e buona
amministrazione - non sembrano sussistere dubbi sull’esistenza
della colpa come delineata dalla giurisprudenza (cfr. T.A.R.
Ligura Sez. II 1/8/03 n. 908; T.A.R. Campania Sez. II Napoli
28/3/03 n. 3108; ecc.).
L’aver
svincolato la responsabilità per omessa adozione dell’atto
dalla prova della spettanza del bene della vita consente la
risarcibilità anche in quei casi nei quali non è
oggettivamente semplice accertare - anche in via prognostica –
il “diritto” del soggetto al rilascio del provvedimento
ampliativo, specie quando si è in presenza – come nel caso di
specie – di un mero comportamento inerte.
Occorre
innanzitutto considerare che i danni possono derivare non
soltanto dal provvedimento di diniego, ma anche dalla condotta
omissiva, quando la pretesa avanzata dal privato richiede una
decisione espressa dell’Amministrazione e nella fattispecie i
danni arrecati alla ricorrente sono stati solo parzialmente
elisi dall’ordinanza del Consiglio di Stato che ha comunque
consentito alla ricorrente di partecipare alla ripartizione
dei proventi.
Infatti, il
mancato riconoscimento dei diritti associativi le ha impedito
di poter partecipare alla vita della SIAE anche quando si è
trattato di assumere decisioni relative ai suoi stessi
interessi, sebbene lo stesso D.Lgs. 419/99 imponesse la
massima trasparenza nella ripartizione dei proventi tra gli
aventi diritto come ha poi sottolineato il Consiglio di Stato
con la decisione n. 4440/02 proprio in merito alla posizione
di soggetti titolari di diritti connessi.
Non può
omettersi poi di considerare la questione tenendo presente i
successivi sviluppi, e cioè la riforma dello statuto della
SIAE e le affermazioni della giurisprudenza amministrativa,
secondo cui spetta è comunque ai titolari di diritti connessi
un’idonea forma di rappresentanza anche se separata da quella
riconosciuta agli associati (T.A.R. Lazio Sez. III Ter n.
9851/02).
Alla luce delle
suesposte considerazioni, deve essere accolta la domanda
risarcitoria non potendo accedersi alla tesi della SIAE
secondo cui non vi sarebbe stato alcun danno per la ricorrente
a seguito dell’ordinanza del Consiglio di Stato, né che il
danno sarebbe del tutto sfornito di prova.
Quanto alla
questione relativa alla quantificazione del danno, ritiene il
Collegio che trattandosi di un danno del tutto particolare –
quello cioè derivante da una condotta omissiva in violazione
dei doveri di correttezza, con la conseguente preclusione
della possibilità di far valere le proprie ragioni in sede
associativa per la tutela dei propri interessi – può disporsi
la liquidazione in via equitativa, come d’altronde viene
comunemente fatto dalla giurisprudenza (cfr. Cass. Sez. I
25/11/03 n. 17940) nel caso di danno derivante da perdita di
chance, trattandosi di danno difficilmente quantificabile.
Ritiene quindi
il Collegio di dover liquidare alla ricorrente a titolo di
risarcimento danni la somma complessiva di € 20.000.
Le spese
seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio- Sezione Terza Ter-
così dispone in
ordine al ricorso in epigrafe indicato:
-
dichiara improcedibile il ricorso avverso il silenzio-rifiuto
-
accoglie la
domanda risarcitoria e per l’effetto condanna la SIAE al
risarcimento del danno arrecato alla ricorrente che liquida in
via equitativa in complessivi € 20.000
-
condanna la SIAE
al pagamento delle spese processuali che liquida in
complessivi € 2.000 oltre accessori di legge.
-
ordina che la presente sentenza
sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16 dicembre
2004.
Francesco
Corsaro PRESIDENTE
Stefania
Santoleri ESTENSORE
pubblicata mediante deposito
in segreteria il 7 febbraio 2005 |
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