NOTA INTRODUTTIVA
La sentenza che segue potrebbe essere portata come esempio per dimostrare lo scarto fra la giustizia formale (quella offerta dai giudici) e la giustizia sostanziale (che attiene alla vita delle persone).

I giudici amministrativi si sono pronunciati su una questione che, in realtà, era scontata: l’art. 7 comma 1 del d. lgs. 29 ottobre 1999 n. 419 espressamente conferisce ai titolari di diritti connessi il diritto di aderire alla SIAE e di disporre di propri organi rappresentativi. Come è allora possibile che la SIAE, non approvando i necessari atti regolamentari, neghi in concreto l’esercizio di siffatto potere ai titolari di diritti connessi?

Il Consiglio di Stato ha fatto quanto doveva, riconoscendo che la cura dei diritti connessi rientra tra le “funzioni istituzionali dell’ente”. Tutto risolto allora? Neanche per sogno!

Sono trascorsi oltre due anni e la SIAE non ha ancora adottato nessun atto che consenta ai titolari di diritti connessi di esercitare i diritti che la legge e lo statuto SIAE riconoscono. Chi risarcirà mai i titolari di diritti connessi di non aver avuto voce nell’ente pubblico che pure, ai sensi del già citato art.7 del d.lgs. n.419 del 1999 dovrebbe “assicura[re] la migliore tutela, nell'ambito della società dell'informazione”?

Al lettore il compito di esaminare quanto affermato dal Consiglio di Stato e valutare il livello di democraticità di chi ha avuto (ed ha) la responsabilità dell’ente fino ad adesso.    [A.B.]             

Consiglio di Stato, Sez. VI, 31 luglio 2003, n.4440 –– SIAE, Ministero dei beni e delle attività culturali, contro R.R. e cons.ti – R.R. e cons.ti contro SIAE e Ministero dei beni e delle attività culturali - Pres. Giovannini – rel. Pajno (conferma TAR Lazio 20 maggio 2002 n.4485). 

DIRITTO
 

1. I tre ricorsi indicati in epigrafe costituiscono tutti appelli proposti avverso la medesima sentenza del TAR del Lazio n. 4485 del 2002. Di tali ricorsi, deve, di conseguenza, essere preliminarmente disposta la riunione, ai sensi dell’art. 335 cod. proc. civ.

2. Nell’ordine logico, deve innanzi tutto essere esaminata l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, prospettata dalla SIAE con riferimento alla impugnazione (n. 6160/2002 R.G.) proposta dall’Avv. Recca e dai suoi consorti in lite, a seguito dell’emanazione del nuovo statuto dell’Ente con decreto interministeriale del 3 dicembre 2002 e della sentenza, n. 9851 del 2002, emessa dal TAR del Lazio sul ricorso proposto dall’Avv. Recca e dei suoi consorti per l’esecuzione della sentenza n. 4485 del 2002, qui appellata.

La SIAE, peraltro ritiene che anche il proprio appello avverso la predetta sentenza (ric. n. 6028/2002) dovrebbe, sostanzialmente, essere ormai ritenuto improcedibile; ed è evidente che ad analogo esito dovrebbe pervenirsi anche nei confronti dell’impugnazione del Ministero per i beni e le attività culturali, ove dovesse essere condivisa la prospettazione della SIAE.
 

3. Il Collegio osserva che l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, riferita all’appello proposto dall’Avv. Recca e dei suoi consorti in lite, è infondata, e deve di conseguenza essere disattesa.

Giova, in proposito, ricordare che l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse si verifica, in via generale, quando intervenga, rispetto a quello impugnato, un diverso provvedimento che ha, come suo proprio effetto, quello di mutare le situazioni giuridiche in modo tale da rendere inutile la pronuncia del giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez. VI, 15 maggio 2001 n. 2714). Decisiva, quindi, ai fini della dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, è la circostanza che il ricorrente non possa conseguire alcuna utilità pratica dall’accoglimento del medesimo: circostanza, questa, che si verifica, come è stato precisato, anche quando l’amministrazione adotta nelle more del giudizio un nuovo provvedimento, che fissa un diverso assetto degli interessi, sicché gli interessi in gioco risultano regolati dal nuovo atto, e l’eliminazione giurisdizionale di quello impugnato non sarebbe di alcuna utilità (Cons. Stato, Sez. VI, 17 settembre 2001 n. 4864). Il nuovo atto deve, pertanto contenere, allo scopo della dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, un contenuto innovativo rispetto al provvedimento originariamente impugnato in sede giurisdizionale.

Una situazione del genere non si verifica nella fattispecie, a seguito dell’emanazione del nuovo statuto della SIAE, con riferimento all’impugnazione proposta dall’Avv. Recca e dai suoi consorti.

Il primo motivo di essa riguarda infatti un capo della sentenza di primo grado con cui è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la delibera del Commissario Straordinario della SIAE n. 89 del 2001, e cioè un provvedimento diverso dallo Statuto approvato con decreto del 4 giugno 2001, sicché nei confronti di tale censura, e dell’interesse che la sostiene, nessuna conseguenza può essere ricondotta al sopravvenire del nuovo Statuto dell’Ente.

Le altre due censure spiegate con l’appello riguardano altri due capi della sentenza di primo grado con cui sono stati ritenuti legittimi rispettivamente gli artt. 20 e 19 dello Statuto impugnato in prime cure.

Lo Statuto approvato con decreto del 3 dicembre 2002 si limita a reiterare il testo dei predetti articoli, senza alcun contenuto innovativo rispetto al testo già contenuto nel decreto del 4 giungo 2001.

Per questa parte, lo statuto non contiene alcuna nuova regolamentazione, sicché non è idoneo a determinare il venir meno dell’interesse all’impugnazione originariamente proposta. L’eventuale accoglimento della medesima renderebbe, infatti, illegittime anche le disposizioni contenute negli artt. 20 e 19 dello statuto del dicembre 2002, di contenuto identico a quelle approvate con decreto del 4 giugno 2001.
 

4. Il Collegio ritiene, peraltro che anche le impugnazioni proposte dalla SIAE (n. 6028/2002 R.G.) e dal Ministero per i beni e le attività culturali (n. 6033/2002 R.G.) debbano essere esaminate, non apparendo il nuovo statuto approvato con decreto del 3 dicembre 2002 idoneo a determinare il venir meno dell’interesse ai gravami originariamente proposti.

A tale esito pare, infatti, necessario pervenire sol che si consideri che la SIAE fa sostanzialmente discendere il venir meno dell’interesse alla propria impugnazione non soltanto dall’approvazione formale del nuovo statuto, avvenuta con decreto del 3 dicembre 2002, ma anche dalla valutazione positiva data dal TAR del Lazio, con la sentenza n. 9851 del 2002, alla parte del nuovo statuto (poi formalmente approvata con decreto interministeriale), riguardante le questioni concernenti i titolari dei diritti connessi, e cioè le questioni di merito sostanzialmente riproposte in questa sede dalla SIAE con il proprio atto di appello.

Senonché, proprio il contenuto della sentenza del TAR del Lazio n. 9851  del 2002 rende palese come il sopravvenire del nuovo statuto, approvato formalmente con decreto del 3 dicembre 2001, non possa comportare il venir meno dell’interesse della stessa SIAE al proprio gravame.

Va, in proposito ricordato che la SIAE, con il proprio atto di appello ha con il primo motivo, riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, in quanto cumulativamente proposto da soggetti tra di loro in conflitto di interessi, e con il secondo motivo, censurato la statuizione con cui il Tribunale ha ritenuto illegittima la collocazione dei titolari dei diritti connessi in un contesto separato da quello dei titolari dei diritti d’autore.

Sulle questioni concernenti i titolari dei diritti connessi e la loro collocazione non si è, pertanto formato il giudicato, proprio a seguito dell’impugnazione dell’Ente; e di ciò dà espressamente atto la sentenza del TAR del Lazio n. 9851 del 2002, che nell’esaminare le questioni connesse alle nuove norme statutarie riguardanti la posizione dei titolari dei diritti connessi, da una parte ricorda gli appelli in proposito proposti dalle “Amministrazioni intimate”, e dall’altra, con riferimento al ricorso proposto dall’Avv. Recca e dai suoi consorti dinanzi al medesimo Tribunale, afferma che, relativamente ad esse, occorre seguire la procedura indicata dall’art. 33, quinto comma della legge n. 1034 del 1971, nel testo introdotto dall’art. 10 della legge n. 205 del 2000, per l’esecuzione delle sentenze di primo grado non passate in giudicato. Val quanto dire che le disposizioni contenute nel nuovo statuto del 3 dicembre 2002, concernenti la previsione dei titolari dei diritti connessi non costituiscono ottemperanza ad una pronuncia passata in giudicato, ma esecuzione di una sentenza soggetta a gravame; ed è evidente che l’attività di mera esecuzione di una pronuncia giurisdizionale dotata di esecutività ma non passata in giudicato non può comportare il venir meno dell’interesse all’appello avverso la medesima pronuncia proposta.

Il venir meno dell’interesse al gravame non può, poi, derivare dalla circostanza che il Tribunale, pur avendo accolto, per la parte relativa ai diritti connessi, l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposto dall’Avv. Recca e dai suoi consorti in lite, ha tuttavia ritenuto di esaminare la nuova disciplina statutaria in proposito, ritenendola legittima.

La sentenza del TAR del Lazio n. 9852 del 2002 non è infatti – come riferisce la stessa SIAE – ancora passata in giudicato, sicché le statuizioni ivi contenute, con riferimento ai diritti connessi, ben possono ancora essere impugnate e contestate dagli interessati.

Sussiste, pertanto, ancora l’interesse della SIAE all’esame delle doglianze prospettate con il proprio atto di appello. Altrettanto deve, dirsi, per le medesime ragioni, con riferimento alle doglianze spiegate dal Ministero per i beni e le attività culturali con la propria impugnazione.
 

5. Le osservazioni sopra esposte, evidenziando la persistenza dell’interesse della SIAE e del Ministero alle proprie impugnazioni, evidenziano altresì l’infondatezza dell’eccezione prospettata dall’Avv. Recca e dai suoi consorti in lite, alla stregua della quale l’Amministrazione, nell’adottare il nuovo statuto, avrebbe prestato acquiescenza alla sentenza del TAR Lazio n. 4485 del 2002, oggetto del gravame. Qui pare sufficiente ricordare che nelle premesse del decreto del 3 dicembre 2002, espressamente si afferma che le modificazioni introdotte con il decreto non appaiono in contrasto con i principi affermati con la sentenza del TAR, anche per quanto riguarda l’introduzione di forme di partecipazione non associative per i titolari di diritti connessi, “la esclusione dei quali dalla gestione dell’ente è stata ritenuta illegittima da un capo della predetta sentenza – pure appellato dal Ministero per i beni e le attività culturali e dalla SIAE -”.

L’esplicita menzione, nelle premesse del decreto di approvazione del nuovo statuto – delle impugnazioni proposte con riferimento al capo riguardante la posizione dei titolari di diritti connessi, conferma che le Amministrazioni interessate non hanno inteso rinunciare agli appelli né porre in essere atti con questi incompatibili.
 

6. Deve, adesso, essere esaminato il primo motivo del ricorso dalla SIAE, con cui l’Ente deduce che erroneamente il Tribunale avrebbe disatteso l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, in quanto proposta da ricorrenti in posizione di conflitto di interessi.

I titolari di diritti connessi si troverebbero in una situazione di conflitto di interessi nei confronti dei ricorrenti titolari di diritto di autore; autori ed editori non potrebbero, ragionevolmente, auspicare l’inserimento di produttori discografici negli organi sociali dell’ente.

Da qui appunto, il conflitto d’interessi fra ricorrenti che dovrebbero automaticamente ottenere l’ammissione tra gli associati ordinari e quelli che, ipso iure, non possono che essere associati straordinari, perché solo titolari di diritti connessi.

La doglianza in tal modo formulata è infondata e deve, di conseguenza, essere disattesa.

Va, in proposito ricordato che si verte in una situazione di conflitto di interesse fra i ricorrenti, che preclude l’ammissibilità del ricorso giurisdizionale, allorché l’accoglimento del ricorso, con il conseguenziale annullamento dell’atto impugnato, determinerebbe, come propria conseguenza immediata e diretta, quella di giovare ad alcuni soggetti e di nuocere, contemporaneamente ad altri ricorrenti. In questa prospettiva, il vantaggio per alcuni dei ricorrenti e lo svantaggio per altri, devono costituire, perché sussista il conflitto di interessi, un effetto immediato e diretto della statuizione di accoglimento, e non costituire, invece, una semplice possibilità connessa con l’attività dell’Amministrazione successiva all’annullamento giurisdizionale.

Una situazione di conflitto di interessi, preclusiva dell’ammissibilità del ricorso di primo grado, non appare, pertanto ravvisabile nella fattispecie, dal momento che l’Avv. Recca ed i suoi consorti in lite si sono limitati ad impugnare, ritenendolo illegittima, una disciplina statutaria che non tiene in adeguata considerazione le esigenze connesse con coloro che sono portatori di diritti connessi e con la loro rappresentanza, ed auspicano, come esattamente è stato osservato dal Tribunale, che attraverso il nuovo esercizio del potere amministrativo di procedere alla determinazione dello statuto dell’ente, sia possibile pervenire alla definizione di criteri diversi, idonei a realizzare un più equilibrato assetto nella ripartizione dei diritti spettanti alle varie categorie di iscritti, anche in ordine alle partecipazione alla vita sociale.
 

7. Deve, adesso, essere esaminato il secondo motivo dell’appello della SIAE, con cui l’ente censura la sentenza di primo grado, nella parte in cui la stessa ha ritenuto illegittima la collocazione dei titolari dei soli diritti connessi in un contesto associativo separato da quello dei titolari dei diritti di autore. I titolari di diritti connessi infatti, essendo automaticamente inquadrati fra gli associati straordinari sarebbero esclusi dall’attività associativa e da ogni altra forma di rappresentanza, anche e soprattutto con riferimento alla ripartizione dei proventi, senza alcuna garanzia contro eventuali abusi.

Ad avviso dell’Ente appellante, il TAR avrebbe omesso di considerare le norme che disciplinano la materia, la diversa posizione dei titolari di diritti connessi (nella fattispecie dei ricorrenti in primo grado, tutti produttori discografici) rispetto a quella dei diritti di autore, nonché la presenza di altri organismi di intermediazione (IMAIE, SCF, FIMI, AFI), operanti per la tutela degli interessi economici dei titolari dei diritti connessi.
 

8. Unitamente al secondo motivo della impugnazione della SIAE, deve essere esaminato l’appello del Ministero per i beni e le attività culturali che, nel censurare la medesima statuizione del Tribunale, deduce che sin dalla legge istitutiva del diritto di autore la posizione dei titolari dei diritti connessi sarebbe stata diversa da quella degli autori e degli editori: la marginalità della figura dei titolari dei diritti connessi e la sua contrapposizione con quelle degli autori ed editori spiegherebbe la collocazione in un titolo autonomo della legge n. 633 del 1941. I titolari di diritti connessi avrebbero costituito una propria associazione privata (AFI) alla quale si sarebbero successivamente affiancate FIMI e SCF, che avrebbero stipulato con la SIAE delle convenzioni, affinché la stessa, curando la riscossione dei diritti di autore, raccolga altresì gli introiti dovuti per lo sfruttamento delle risorse discografiche, per poi devolvere loro il relativo incasso al netto di un aggio.

Il Ministero osserva altresì che alla diversa configurazione del diritto di autore rispetto ai diritti connessi corrisponderebbe una diversa funzione della SIAE, che curerebbe fondamentalmente l’attività di intermediazione, mentre secondarie e serventi sarebbero le funzioni di riscossione dei proventi. In tale contesto, sostanzialmente non modificato dalla legge n. 93 del 1992, risulterebbe comprensibile il significato dell’art. 7 del d. lgs. n. 419 del 1999, il cui comma 7 esprimerebbe l’esigenza di garantire la massima trasparenza sia per i diritti di autore che per i diritti connessi.
 

9. Le doglianze in tal modo prospettate sia dalla SIAE che dal Ministero per i beni e le attività culturali sono infondate e devono, di conseguenza essere rigettate. Deve, di conseguenza essere confermata la pronuncia di primo grado, con le precisazioni di seguito esposte.

In proposito, il Collegio non ritiene necessario ripercorrere – come hanno fatto le Amministrazioni appellanti - le nozioni di diritto di autore e di diritti connessi, e le loro vicende legislative, apparendo sia le une che le altre sufficientemente chiare e definite.

Acquista, invece, rilievo decisivo, ai fini della soluzione della questione, il riferimento al d. lgs. 29 ottobre 1999 n. 419 sul riordinamento del sistema degli enti pubblici nazionali, il cui art. 7 detta una specifica disposizione sulla società italiana autori ed editori.

L’art. 7, comma 1, del d. lgs. n. 419 del 1999, nell’indicare, al comma 1, le funzioni proprie della SIAE, richiama non solo l’esercizio delle “attività di intermediazione, comunque attuata sotto ogni forma diretta o indiretta di intervento, mediazione, mandato, rappresentanza ed anche cessione per l’esercizio di diritti di rappresentazione, di esecuzione, di recitazione, di radiodiffusione, ivi compresa la riproduzione al pubblico via satellite e di riproduzione meccanica e cinematografica di opere tutelate” (art. 7, comma 1, lett. a), ma anche la necessità di assicurare “la migliore tutela dei diritti di cui alla lett. a) nell’ambito della società dell’informazione” (art. 7, comma 1, lett. c).

Il successivo comma 3 precisa, poi, che l’ente esercita le altre funzioni attribuite dalla legge e che lo stesso “può effettuare, altresì, la gestione di servizi di accertamento e riscossione di imposte, contributi e diritti, anche in ragione di convenzioni con pubbliche amministrazioni, regioni, enti locali ed altri enti pubblici o privati” (art. 7, comma 3); il comma 4 demanda l’organizzazione ed il funzionamento dell’ente allo statuto, che “assicura una adeguata presenza di autori ed editori negli organi dell’ente”, (art. 7, comma 4); l’art. 7, comma 6 dispone che “la SIAE assicura la distinzione tra la gestione relativa alla tutela del diritto di autore e dei diritti connessi e la gestione relativa agli ulteriori servizi”; l’art. 7, comma 7, precisa, infine, che “la gestione dei servizi attinenti alla tutela del diritto di autore e dei diritti connessi si uniforma ai principi della massima trasparenza nella ripartizione dei proventi tra gli aventi diritto. I criteri di ripartizione sono annualmente predeterminati dalla SIAE e sottoposti all’approvazione del Ministro vigilante”.

Tale essendo il quadro normativo nel quale si inserisce la fattispecie in esame, appare evidente che, contrariamente a quanto sostanzialmente, affermano sia la SIAE che il Ministero, quelle relative ai diritti connessi non sono funzioni secondarie e in qualche modo aggiuntive, ma funzioni istituzionali della SIAE.

A tale esito pare necessario pervenire non soltanto in relazione all’ampiezza della formula di cui all’art. 7, comma 1, lett. c, ma anche e soprattutto in considerazione dal disposto dell’art. 7, comma 6.

La norma, infatti, contrapponendo la “gestione relativa alla tutela del diritto d’autore e dei diritti connessi” alla “gestione relativa agli ulteriori servizi” evidenzia con chiarezza che la prima è la gestione delle attività istituzionali della SIAE e che essa è comprensiva della gestione della tutela dei diritti connessi. La stessa norma, richiamando unitariamente la tutela dei diritti di autore e dei diritti connessi e prevedendo per essi una gestione unitaria, di cui va assicurata la separazione contabile rispetto alla gestione degli “ulteriori servizi”, (art. 7, comma 6), evidenzia con chiarezza che le funzioni relative ai diritti connessi non rientrano tra quelle che vengono dall’ente aggiuntivamente svolte, anche in regime di convenzione, ai sensi dell’art. 7, comma 3, del d. lgs. n. 419 del 1999.

Non a caso, d’altra parte, i principi della “massima trasparenza della ripartizione dei proventi” riguardano la “gestione dei servizi” attinenti alla tutela del diritto d’autore e dei diritti connessi” (art. 7, comma 7, d. lgs. n. 419 del 1999.

In una situazione del genere, nella quale quelle relative ai “diritti connessi” sono anch’esse funzioni istituzionali dell’ente, non può essere considerato legittimo un assetto organizzativo, come quello contenuto nello statuto impugnato ed annullato dal Tribunale, che sostanzialmente esclude da ogni forma rappresentativa e partecipativa i titolari di diritti connessi.

Una affermazione del genere non si risolve, peraltro, nella negazione delle diversità esistenti fra diritto d’autore e diritti connessi, e nella astratta omologazione di titolari di diritti d’autore, editori e titolari di diritti connessi.

Appare, infatti, possibile, predisporre forme partecipative e di rappresentanza che tengano presente, sia qualitativamente che quantitativamente, le diversità esistenti (e in questo senso sembrano orientarsi anche gli interessati: pag. 32 dell’atto di costituzione in giudizio ed appello); quel che è certo, peraltro, è che senza adeguate forme partecipative e di rappresentanza l’applicazione dei principi di massima trasparenza anche nel riparto dei proventi derivanti dai diritti connessi voluto dall’art. 7, comma 7, del d. lgs. n. 419 del 1999, è destinato a rimanere meramente nominale.

Quanto, infine, al riferimento al nuovo statuto, approvato con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali del 3 dicembre 2002 ed all’art. 10, comma 2, lett. g, operato dall’Avv. Recca e dai suoi consorti con la memoria depositata nell’imminenza dell’udienza di discussione, si osserva che le disposizioni contenute nel nuovo statuto, poi approvato con il decreto del 3 dicembre 2002, sono state oggetto di esame da parte del TAR del Lazio con la sentenza n. 9851 del 2002, sicché ogni contestazione non può che essere rivolta avverso tale sentenza.